Nga Eduart Gjokutaj
Pjesa e përfitimit të qeverisë prej efekteve të MND-së së naftës mund të krijojë stimuj për “korrupsion” në faza të ndryshme të zinxhirit të rritjes së vlerës së naftës duke përfshirë eksplorimin, zhvillimin, prodhimin dhe tregtimin. Nëse mbeten të pazgjidhura, këto dobësi mund të rezultojnë në keqpërdorim të fondeve të sektorit publik. Burimet kryesore të identifikuara të rreziqeve të korrupsionit në menaxhimin e të ardhurave të naftës janë (i) Marrëveshjet e Ndarjes së Prodhimit (MND); (ii) raportimi jo adekuat i buxhetit dhe keq alokimi i fondeve të naftës jashtë buxhetit; dhe (iii) kompania kombëtare e naftës, AlbPetrol sh.a. Të ardhurat e naftës nga mjedisi fiskal dhe operacional në rastin e MND mund të krijojnë dobësi për korrupsion bazuar në përvojat e menaxhimit të kaluar të sektorit të hidrokarbureve, të cilat treguan se shenjat serioze të mungesës së transparencës në lidhje me zbatimin e MND-ve krijuan mjedis ta pafavorshëm për të ardhurat e buxhetit dhe një përfitim minimal prej zbatimit të MND. Nga ana tjetër, mungesa e auditimit të kostove të raportuara nga kompanitë e naftës krijoi terrenin për më shumë ryshfet dhe një keqmenaxhim të sistemit fiskal, bazuar në formulën e rikuperimit të kostos.
Por një rrisk serioz është edhe niveli i kapaciteteve dhe korrupsionit të administratës së duhur, që është autoriteti i vetëm përgjegjës për të monitoruar zbatimin dhe performancën e MND-ve. AKBN ka mungesa ekspertësh të kualifikuar dhe me përvojë, kështu që qeveria nuk njihet dot me të dhënat e duhura parashikuese për periudhat e ardhshme të prodhimit të naftës dhe parashikime të tjera ekonomike dhe fiskale. Pasiguria e vlerësimeve të fitimeve prej industrisë së naftës që rrjedhin nga luhatshmëria e çmimeve të tregut e komplikon menaxhimin e të ardhurave të parashikuara që pritet të vijnë prej prodhimit të naftës. Parashikimi i të ardhurave të naftës vuan nga dobësi të cilat kanë diktuar edhe disa ndikime me peshë në buxhet, si është rasti i zbatimit të politikave fiskale për sektorin me paqartësi dhe mospërshtatje me kuadrin ligjor ndërkombëtar fiskal për këto tip marrëveshje. Në fillim të këtij viti, Ministria e Financës dhe Ekonomisë në bashkëpunim me Ministrinë e Infrastrukturës dhe Energjisë, pas një pune të zgjatur prej më se dy vitesh kanë lançuar një projekt ligj, i cili është në proces konsultimi publik dhe me ekspertë të sektorit në funksion të adresimit të mjaft çështjeve të karakterit teknik dhe ekonomik e fiskal që kanë prurë vështirësi në zbatimin në praktikë të MND. Nga ana tjetër, AKBN dhe Ministria e Infrastrukturës dhe Energjisë po punojnë ngushtë me AlbPetrol sh.a. dhe Ministrinë e Financave dhe Ekonomisë për të përshtatur metodologjinë për projeksionet e prodhimit të naftës në funksion të përllogaritjeve të buxhetit. Megjithatë, ende nuk ka një metodologji të qartë për parashikimin e naftës dhe gjithashtu ka mospërputhje midis vlerësimeve të prodhimit të naftës, të ardhurave të naftës sipas sasive të prodhuara nga kompanitë e naftës deri në fund të vitit dhe të dhënave të mbledhura nga Ministria e Financave dhe Ekonomisë.
Për më tepër, përputhjet midis vlerës së prodhimit nga shitjet e naftës bazuar në kushtet e MND me shumat e raportuara nga Thesari ka qenë dhe vijon të jetë problematikë e pazgjidhur. Agjencitë qeveritare shpesh nuk kanë vëmendjen e vazhdueshme në lidhje me operacionet jashtë buxhetit, duke përfshirë financimin e investimeve të shkëmbyera me naftë dhe shpenzimeve të tjera. Nga ana tjetër, përvojat kanë treguar se performanca e agjencive qeveritare nuk funksionon së bashku për të bashkëpunuar dhe koordinuar kapacitetet dhe logjistikën. Një tjetër problem i pazgjidhur është mungesa e transparencës në furnizimet me naftë drejt rafinerisë/ve lokale. Dobësi tjetër me ndikim të madh, por e pa vënë re është mungesa e transparencës rreth qeverisjes administrative, duke përfshirë edhe bashkëveprimin me strukturën për parandalimin e pastrimit të parave të pista. Kompania shtetërore e naftës ka treguar shenja të një transparence jo të plotë në lidhje me shitjet e naftës, rezervat dhe marëdhëniet me operatorët dhe tregtarët. AlbPetrol sh.a. nuk e ka përmirësuar ende modelin e qeverisjes korporative, i cili në rastin e monitorimit të MND-ve, së bashku me AKBN, agjencia e cila është përgjegjëse për të monitoruar performancën e MND-ve duhet të jenë në të njëjtin nivel të aftësive dhe njohurive si homologët e tyre, të cilët janë kontraktorët. Korrupsioni gjatë procesit të monitorimit të MND-ve është shumë i zakonshëm në juridiksione të ndryshme në Evropë (Maltë, Kroaci, Poloni) por edhe në Azerbajxhan, Kurdistan dhe vende të tjera, të cilat zbatojnë modele të kontratës si MND-ja që zbatohet në Shqipëri. Në këtë ambjent rregullator qeveritë duhet të marrin në konsideratë menaxhimin e fondeve të naftës për drejtime transparente të shpenzimeve jobuxhetore.
Rose-Ackerman, 1996 dhe Banka Botërore, 2007 i konkludojnë studimet e tyre duke thënë se “nëse qeveritë nuk kanë stimuj për të zbatuar politika adekuate për përzgjedhjen e projekteve dhe prokurimin publik, ata ka të ngjarë që në mënyrë diskrete të shpërndajnë alokimet e shpenzimeve për të favorizuar projekte që u lejojnë atyre të mbledhin ryshfet dhe me anë të të cilave përafrojnë nxitjet politike”. Ndërkohë, grupime pranë qeverisjeve dhe koalicioneve qeveritare që përfaqësojnë “agjentët privatë” të tregut të brendshëm me interesa të fokusuara në industrinë e naftës kanë synim dhe nxitin që të vijojë status quo e një qeverisje të dobët. Ata shpesh kanë fuqinë për të ndikuar në hartimin e politikave të sektorit duke përfshirë miratimin e ligjeve, dhënien e të drejtave ekskluzive dhe “lehtësive” dhe përjashtimeve tatimore në një mënyrë që procesi dikton vetëm një rezultat : të nxjerrin përfitime politike ose ekonomike, personale apo partiake në kurriz dhe duke përdorur shpenzimet publike. Shqipëria si vend eksportues i naftës, ku buxheti në vite ka arkëtuar shuma të rëndësishme buxhetore, mund t’i përdorë ato për të zbutur ndikimin afatshkurtër të problematikave që ka sjellë shfrytëzimi i vendburimeve, por edhe ato që krijohen aktualisht nga transporti e depozitimi i saj. Nevojitet plani rezervë për të ardhurat e buxhetit, me qëllim kompensimin e efekteve negative nga industria e prodhimit të naftës. Ky plan duhet kërkuar sa te gazi natyror dhe ai i lëngshëm, por mbi të gjitha te një sektor privat i prodhimit të energjisë elektrike, që tashmë ka arritur të marrë 1/3 e tregut të shitjes së energjisë brenda vendit. Ndërkohë, fokusi duhet të rritet në përmirësimin e menaxhimit të burimeve natyrore dhe në përmirësimin e efikasitetit të shpenzimeve buxhetore duke e emërtuar shpenzimin buxhetor duke e krahasuar me kthimin mbrapsht të kontributeve që merren nga sektori. Nëse hartohen këto mini-bilance brenda buxhetit të madh të qeverisë, ku secili kontribuues duhet të përmbushë nevojat e veta (politika sociale, investime), atëherë edhe transparenca e qeverisjes do të krijojë premisat e duhura për bashkëqeverisjen me qytetarët.
Një ushtrim i bërë nga ekspertët e ALTAX[1] për periudhën 2014-18 ndihmon në identifikimin e shumave të konsiderueshme të të ardhurave të naftës jashtë buxhetit. Këto shuma kanë të bëjnë me pjesën e para prodhimit të naftës të kontraktuar nga AlbPetrol sh.a. me kompanitë e naftës (35 – 40 milionë euro). Nëse ato do të jenë pjesë e një fondi të veçantë, ato mund të jenë një burim i mirë fondesh për të financuar projektet e infrastrukturës lokale dhe projekte të tjera sociale dhe ekonomike që ndihmojnë mirëqenien dhe jetesën e punëtorëve në industrinë nxjerrëse. Mungesa e transparencës gjatë fazës së shpërndarjes së projektit ofron mundësi për ndikim nga njerëzit dhe grupet të cilët mund të përfitojnë financiarisht nga projektet. Dëshmitë deri në nivel anekdotash na kujtojnë se kontrata të vlefshme shpesh janë shpërndarë për anëtarët dhe koalicionet qeverisës. Në kundërshtim me mungesën e transparencës dhe llogaridhënies për zbatimin e llogarive jashtë buxhetit ka ndodhur që shpenzimi i të ardhurave jashtë buxhetore të kompanive publike të mbetet jashtë kontrollit të buxhetit, siç është rasti i marrëveshjeve të këmbimit të naftës. Rrisku i korrupsionit i lidhur me marrëveshje të tilla është shqetësues se projektet e zgjedhura që ndihmojnë në investime të natyrave të ndryshme kanë anashkaluar proceset zyrtare që zbatohen nga buxheti për përzgjedhjen, kualifikimin dhe monitorimin.
Gjatë zbatimit, proceset e dobëta të prokurimit dhe kontrollet e brendshme krijojnë mundësi të gjera për vendimmarrje jo optimale dhe keqpërdorim të fondeve publike. Prokurimi publik është veçanërisht i ndjeshëm ndaj korrupsionit në qoftë se i jep autoritetit publik zgjedhje të tepërt kur përzgjidhen ofertuesit e sektorit privat, në qoftë se proceset nuk janë transparente dhe kornizat rregullatore dhe institucionale janë të dobëta. Projektet nganjëherë (PPP nuk tenderohen) tenderohen në një proces konkurrues, por publiku nuk ka qasje në informacionet e plota, të besueshme dhe në kohë lidhur me procesin e prokurimit. Megjithatë, nuk ka të dhëna në dispozicion për tenderim publik kundrejt prokurimit të drejtpërdrejtë. Rrisqet e tjera të korrupsionit përfshijnë (a) kontrollet e pamjaftueshme të procesit të prokurimit, (b) mungesa e mekanizmave për vendosjen e sanksioneve kur shkelen rregulloret dhe (c) kapaciteti i dobët i nëpunësve civilë përgjegjës për kryerjen e transaksioneve të prokurimit në ministritë e linjës. Shumë nga problemet që lidhen me këtë menaxhim “të dështuar” dhe mungesë të monitorimit të performancës i kanë rrënjët te grupet e interesit që vit pas viti kanë ndikim në rritje në ‘kapjen e shtetit’, të cilët në mënyrë rutinore përdorin autoritetin e qeverisë për të forcuar interesat e tyre dhe për të nxjerrë përfitime më tepër në kurriz të promovimit të një vizioni zhvillimor dhe rritjes së mirëqenies kolektive.
