Si ta kuptojmë dhe zbatojmë amnistinë fiskale

Nga Adrian Civici ekskluzivisht për Fjala.al

Nga këndvështrimi etimologjik, fjala “Amnisti” buron nga greqishtja e vjetër dhe fjala “amnistia” që nënkupton “harresë”, “falje”, “fshirje”, “pastrim”. Amnistia është një akt i pushtetit legjislativ që ndalon dhe anulon ndëshkimet në lidhje me një krim, shkelje ligji, mashtrime administrative, etj., të kryer gjatë një periudhe të caktuar. Amnistia është një “premtim imuniteti” në raport me kërkesat dhe detyrimet e ligjeve në fuqi.

Masat në kuadrin e një amnistie fiskale synojnë nxitjen e deklarimit vullnetar të detyrimeve fiskale të shmangura apo fshehura në të kaluarën. Nëpërmjet amnistisë, administrata fiskale ju ofron kontribuesve fiskalë mundësinë që të “rregullojnë” apo pastrojnë pozicionin e tyre fiskal kundrejt pagesës së një “çmimi minimal” në raport me shumat e padeklaruara apo sanksionet administrative që lidhen me këtë proces. Të ardhurat apo asetet e përfituara në periudhat që amnistohen përjashtohen nga kontrollet apo sanksionet penale.

Analizat ekonomike, duke abstraguar nga karakteristikat specifike të amnistive fiskale, i klasifikojnë ato në tre kategori:

1. Amnisti, që ju ofrojnë kontribuesve fiskalë të cilët nuk i janë nënshtruar kontrolleve fiskale, mundësinë për tu përjashtuar nga kontrolli i të ardhurave të tyre të deklaruara, për gjithë periudhën e kaluar që parashikon amnistia;
2. Amnisti që ju ofrojnë kontribuesve fiskalë mundësi që të rishikojnë dhe plotësojnë sipas ligjit deklaratat e tyre fiskale të mëparshme;
3. Amnisti, që ju ofrohet kontribuesve fiskalë që janë proceduar dhe dënuar për shkelje të ligjit fiskal që të rregullojnë dhe anulojnë ndëshkimet gjyqësore e administrative.

Amnistitë dallohen në bazë të: kritereve subjektive të aplikimit të tyre (tipet e kontribuesve që mund të përfitojnë nga amnistia); kriteret materiale (lloji i taksave apo të ardhurave që amnistohen); natyra e masave nxitëse që përmban amnistia (përjashtim apo reduktim nga sanksionet ligjore, reduktim apo përjashtim të aplikimit të taksave mbi objektet e amnistisë); në funksion të kohëzgjatjes (amnisti të jashtëzakonshme ku subjektet fiskale përfitojnë për një periudhë të kufizuar, ose amnisti të pa limituar e cila integrohet në legjislacionin fiskal).

Amnistitë fiskale aplikohen vazhdimisht nga administratat fiskale të vendeve të ndryshme. Përdorimi i tyre, kryesisht si pjesë e politikës fiskale, justifikohet në mënyra të ndryshme : si instrumente në funksion të rritjes së të ardhurave fiskale në buxhet në mënyrë që të mbulohen më mirë financimet për nevoja publike; si instrumente që kontribuojnë në transformime radikale të sistemeve fiskale ose procedurave të kontrollit të të ardhurave dhe aseteve; për të lehtësuar “tranzicionin” nga një regjim fiskal në një tjetër.

Nga këndvështrimi i efiçencës ose efekteve konkrete të tyre, amnistitë fiskale mund të ndahen në tre kategori :

1. Amnistitë që synojnë të rikuperojnë taksat e shmangura, duke inkurajuar deklarimin vullnetar të detyrimeve fiskale të papaguara apo të fshehura. Në këtë rast, eksperiencat e vendeve të ndryshme që kanë aplikuar këtë lloj amnistie, dëshmojnë se “sa më favorizuese të jetë amnistia (falje totale dhe sanksione shumë të kufizuara), aq më i madh është numri i personave, që përfshihen në të, aq më të mëdha janë shumat e të ardhurave, kapitaleve apo aseteve që deklarohen. Kujdes! Studime të shumta në këtë fushë, evidentojnë faktin se kontribuesit fiskalë kanë prirje ta vlerësojnë natyrën e amnistisë fiskale të lidhur ngushtë me fuqinë dhe probabilitetin e ligjeve fiskale që do veprojnë mbas amnistisë për të evidentuar dhe ndëshkuar fshehjet e ndryshme fiskale, si dhe “karakterin politik apo konjukturor” të amnistive fiskale. Mundësia për një amnisti fiskale mund të përdoret nga partitë politike për të siguruar më shumë vota në zgjedhjet e ardhshme.

Nëse perceptojnë faktin se edhe mbas amnistisë fiskale situata ligjore e administrative nuk ndryshon, pra probabiliteti i kapjes dhe ndëshkimit mbetet minimal, prirja për evazion fiskal mbetet e njëjtë. Po kështu, nëse vlerësohet se amnistia bëhet për arsye politike të momentit apo arsye të tjera subjektive konjukturore, evazioni fiskal vazhdon, pasi ekziston shpresa e besimi se mbas një periudhe të caktuar do të ketë një amnisti fiskale tjetër. Qeveritë dhe administratat fiskale duhet të dëshmojnë besueshmëri maksimale në raport me qëllimet e amnistisë fiskale dhe politikave të tyre kundër evazionit fiskal dhe informalitetit;

2. Amnistitë që synojnë të “gjenerojnë” të ardhura shtesë nga ekonomia formale dhe informale ose të riatdhesojnë pasuritë e vendosura në mënyrë të paligjshme jashtë vendit. Në këtë rast është e rëndësishme të bëhet një dallim i qartë ndërmjet të ardhurave dhe aseteve të krijuara nga ekonomia formale por të padeklaruara në administratën fiskale, dhe të ardhurat e asetet me origjinë nga ekonomia informale ose siç quhet ndryshe ekonomia gri, ose ekonomia e nëndheshme. Eksperiencat ndërkombëtare dhe studimet e thelluara në këto lloj amnistish dëshmojnë se efekti i tyre është maksimal kur ato shoqërohen me rritjen e performancës së administratës dhe metodologjisë fiskale dhe nivelit të bashkëpunimit ndërkombëtar në sferën fiskale e bankare (mundësia e sigurimit të informacionit në nivel ndërkombëtar, sekreti bankar, diferencat në legjislacionet specifike fiskale e bankare,  etj.) të vendeve që i zbatojnë.
3. Amnistitë që synojnë të zvogëlojnë kostot e kontrolleve tatimore dhe gjyqësore. Nëse në një vend, kostot e administrimit dhe veçanërisht kontrolleve fiskale dhe proceseve gjyqësore janë të larta dhe joeficente, atëherë një rrugë e përshtatshme për të fiskalizuar të ardhurat apo asetet e padeklaruara janë dhe amnistitë fiskale. Në këtë rast, qëllimi i amnistisë është “zbardhja” dhe formalizimi në shkallë të gjerë aktiviteteve ekonomike në kuptimin e gjerë të fjalës, në mënyrë që ato të fillojnë të funksionojnë si “aktivitete të formalizuara” duke kontribuar në vijim me kontribute të rregullta fiskale. Gjobat dhe sanksionet për të ardhurat dhe asetet informate që amnistohen janë relativisht të ulta dhe stimuluese.

Si vlerësohet efiçenca, rezultatet dhe shkalla e përfshirjes në një amnisti fiskale? Vlerësimi i tyre bëhet në bazë të disa kritereve të tillë si: “Efiçenca ekonomike”, që nënkupton “oportunitetet” dhe “mundësitë” që krijon amnistia fiskale për ndërrmarjen e reformave strukturore në favor të rritjes ekonomike, shtimit të investimeve, rritjen e cilësisë së kapitalit human, përmirësimeve ligjore e institucionale në favor të klimës së biznesit, etj.; “optimumi të Paretos ose efiçencës Pareto” (optimumi Pareto është një gjendje ekonomike në të cilën është pothujase e pamundur të përmirësohet situata e një individi pa dëmtuar situatën e një individi tjetër) që, veçanërisht në situata të karakterizuara nga funksionimi jo perfekt i tregjeve ose nga kufizime e pengesa në zbatimin e politikave publike) nënkupton mundësi kupton  dhe “kriterit të drejtësisë”.

Historia dhe shembujt e aplikimit të amnistive fiskale në vende të ndryshme të botës janë të shumtë e të larmishëm. Kështu p.sh., Australia ofroi për herë të parë një amnisti fiskale në vitin 2014, gjatë zbatimit të së cilës dhjetëra-mijëra australianë të pasur deklaruan vullnetarisht miliarda dollarë në kapitale dhe asete të padeklaruara të grumbulluara në bankat zvicerane, parajsat fiskale dhe banka të tjera në botë. Në vitin 2004, Parlamenti belg miratoi një “ligj special” që i lejonte individët të deklaronin dhe pastronin llogaritë dhe pasuritë e padeklaruara deri para datës 1 qershor 2003. Kontribuesit fiskalë që dëshironin të rregullonin situatën e tyre fiskale nuk kishin penalizime penale, por penalitete prej 9% në rastet kur riatdhesonin në një bankë vendase paratë e tyre dhe 6% kur këto para i investonin në projekte të ndryshme në territorin belg. Nga kjo amnisti u përfituan rreth 6 miliard euro të fshehura në Luksemburg dhe Zvicër. Arka e Shtetit përfitoi rreth 500 milion euro. Po në vitin 2004, Gjermania shpalli një amnisti të gjerë tatimore në lidhje me evazionin fiskal duke futur në buxhet mbi një miliard euro.

Në Greqi, në 30 shtator 2010, Parlamenti grek, në përpjekje për të mbledhur të ardhura shtesë dhe përballuar krizën e rëndë financiare, ratifikoi një amnisti të gjerë fiskale për miliona qytetarë grekë, duke i falur atyre 45% të detyrimeve të papaguara. Pas disa programeve të amnistive tatimore në vitet 1964, 1984 dhe 2009, Indonezia aplikoi një amnisti të gjerë tatimore e fiskale në vitin 2017, duke siguruar pastrimin dhe riatdhesimin e dhjetëra miliardë dollarëve në bankat dhe buxhetin e saj. Italia, në periudhën e Kryeministrit Berluskoni realizoi disa amnisti fiskale në vitet 2001,2002, 2003 që krijuan mundësi për pastrimin dhe legalizimin e mbi 70 miliard eurove dhe shtimin e recetave fiskale të qeverisë me 2 miliard euro. Një tjetër amnisti fiskale u lançua në vitet 2009-2010 si pasojë e së cilës u riatdhesuan dhe pastruan rreth 130 miliard euro. Banka e Italisë vlerësoi se shtetasit italianë mbanin rreth 500 miliardë euro fonde të padeklaruara jashtë vendit. Detyrimi për tu paguar ishte 5-7% e shumës së legalizuar, duke bërë që në arkat e shtetit të hynin mbi 5 miliard euro.

Shqipëria, gjatë dy dekadave të fundit ka realizuar tri falje të pjesshme fiskale dhe një të përgjithshme të detyrimeve tatimore e doganore. E para i takon vitit 2008 me Ligjin nr. 9986, datë 11.09.2008, “Për faljen e detyrimeve doganore dhe tatimore, të detyrimeve të prapambetura të taksës vjetore të qarkullimit rrugor të mjeteve e të taksës së regjistrimit të përvitshëm të mjeteve, si dhe të gjobave e kamatëvonesave të papaguara të kontributeve të sigurimeve të detyrueshme shoqërore dhe shëndetësore”; e dyta u realizua në vitin 2010, që mundësonte shtimin e kapitaleve të shoqërive tregtare, nëpërmjet të ardhurave të padeklaruara më parë nga individët; e treta u krye në vitin 2011 përmes Ligjit nr. 10418, datë 21.04.2011 “Për legalizimin e kapitalit dhe faljen e një pjese të borxhit tatimor dhe doganor”; E fundit ishte në vitin 2017, me paketën e re fiskale, me Ligjin Nr. 33/2017, datë 30.03.2017, sipas të cilit të gjithë tatimpaguesit e regjistruar në regjistrin aktiv, pasiv ose të çregjistruar, që kanë detyrime tatimore të papaguara ndaj Administratës Tatimore qendrore e vendore, mund të përfitojnë nga fshirja/falja, sipas kushteve të përcaktuara në ligj.